APDA DEBATEU POLÍTICAS TARIFÁRIAS E REGULAÇÃO ECONÓMICA NO SETOR DAS ÁGUAS

03/11/2015

A Associação Portuguesa de Distribuição e Drenagem de Águas (APDA) promoveu no passado dia 30 de outubro de 2015, no Auditório da Ordem dos Engenheiros (OE), em Lisboa, um Seminário subordinado ao tema “Políticas Tarifárias e Regulação Económica”, que contou com mais de seis dezenas de participantes.

Na Sessão de Abertura deste Seminário usaram da palavra Carlos Mineiro Aires (Presidente do Conselho Diretivo da Ordem dos Engenheiros – Região Sul), Gonçalo Barata (Administrador da Águas de Portugal – AdP), Orlando Borges (Presidente do Conselho de Administração da Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos – ERSAR) e Nelson Geada (Presidente do Conselho Diretivo da APDA).

Na sua qualidade de anfitrião, Mineiro Aires agradeceu a presença de todos e o facto da APDA “ter decidido realizar mais uma iniciativa na Ordem”, tendo aproveitado a oportunidade para reiterar a disponibilidade da OE para continuar a receber eventos promovidos pela Associação. Referiu que as políticas tarifárias e a regulação económica são assuntos que merecem “discussão e reflexão”, especialmente “após a reestruturação do grupo Águas de Portugal”.
 
Gonçalo Barata salientou a oportunidade do tema e referiu pretender transmitir a posição do grupo quanto a estas importantes temáticas. Referiu-se à necessidade de evitar situações de “abuso da posição dominante” e às “concessões em que há vários concorrentes a concorrer a um mesmo caderno de encargos, sujeitos a uma “regulação por contrato””. Disse que este é um setor em que “contribuinte e utilizador se confundem”, aludindo à política dos 3T (taxas, tarifas e transferências) preconizada pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE). Salientou a “atomização do setor em termos do número de entidades gestoras” e o facto da subsidiação cruzada “atenuar as dificuldades” muitas vezes sentidas. O Administrador do grupo AdP afirmou ainda que “Portugal é um case-study mundial por ter transformado o panorama em tão pouco tempo” e que é obrigação da ERSAR, desde a publicação da sua lei orgânica, “densificar e codificar as regras com que as entidades gestoras devem contar em termos do quadro regulatório”.
 
Para o Presidente do Conselho de Administração da ERSAR, Orlando Borges, “as políticas tarifárias são portadoras de interesses contraditórios”, tal como foi referido no texto enquadrador deste Seminário da APDA. Disse estarmos a viver “uma fase de reestruturação do setor”, na qual adquirem especial importância questões ligadas à recuperação de custos, à dimensão das entidades gestoras e à diversidade de modelos de gestão prosseguidos. Em seu entender, o Regulamento Tarifário dos Serviços de Águas “é um instrumento fundamental”, não deixando de referir as “vantagens e desvantagens que este Regulamento tem ou pode ter”, fazendo referência ao estudo que a ERSAR está a desenvolver neste âmbito em parceria com a equipa de Rosário André, professora da NOVA Business School da Universidade Nova de Lisboa. Disse ainda que o Regulamento Tarifário dos Serviços de Águas está, neste momento, “completamente em aberto”. “Estamos a trabalhar e este Seminário contribui para toda esta reflexão”, acrescentou, anunciando também que “é intenção da ERSAR ter o Regulamento Tarifário dos Serviços de Águas pronto até final do ano”.
 
O Presidente do Conselho Diretivo da APDA, Nelson Geada, agradeceu à OE pelo acolhimento e salientou que “este Seminário deveria ter sido realizado há um mês e meio atrás” e que a APDA há muito centrou as suas atenções em questões-chave do momento como “preço, eficiência, regulação e sustentabilidade”.
 
“Regulação económica e políticas tarifárias de infraestruturas essenciais” foi o mote para a comunicação apresentada por Aníbal Santos, Professor da Católica Lisbon School of Business & Economics. Centrou-se em aspetos essenciais como as falhas de mercado, as externalidades e as falhas tecnológicas, afirmando que “os mercados não devem ser deixados à solta”. Em seu entender, “o monopólio natural não é uma falha de mercado, é uma falha tecnológica”, tendo tecido considerações sobre o monopólio natural (caso uniproduto), em concreto sobre as situações que correspondem a proteção do consumidor e a casos de lucros anormais, afirmando que “as tarifas adequadas deverão estar entre estas duas soluções extremas”. Abordou questões relacionadas com as economias de escala e de gama (empresas multiproduto), referindo a chamada “convexidade transradial”. Referiu-se ao estudo da subaditividade da função custo, levantando, a este propósito, questões como “vale a pena a agregação?”, “vale a pena a integração vertical, da captação à distribuição?”, “vale a pena a diversificação das atividades?”. Aníbal Santos focou-se igualmente nos modelos de regulação económica e esquemas de incentivos, citando o estudo “A Theory of Incentives in Procurement and Regulation” (MIT Press), de J. Tirole (Prémio Nobel da Economia em 2014) e J. J. Laffont. “Em setores onde há que investir muito, há que ter muito cuidado”, afirmou. Analisou ainda questões relativas aos custos de capital, relacionando estes com a taxa de rendibilidade permitida. “É este estudo desenvolvido que tem de ser feito pelas entidades reguladoras”, disse, tendo acrescentado que o custo de capital “tem um papel central na determinação da taxa de rendibilidade do capital, permitida pelo regulador, sendo portanto um elemento fundamental do cálculo económico em qualquer abordagem para determinação do sistema de preços, com o respetivo impacto nos proveitos permitidos”. Realçou que o regulador deve atentar particularmente em dois tipos de indicadores: em primeiro lugar, o custo de capital, que é uma “taxa de referência para que se possa decidir se o nível tarifário é ou não “razoável”” e os “cash-flows” da empresa, os quais são utilizados para determinação da respetiva taxa interna de rendibilidade (TIR). O professor universitário chamou a atenção para o facto de “erros na conceção da política tarifária poderem levar ao protelamento de decisões de investimento ou a tomar decisões erradas de investimento” e para a implementação de políticas tarifárias eficientes ser, nos setores de infraestruturas essenciais, “uma questão central na reestruturação/reorganização do setor respetivo”. Afirmou também que “o desenho de regulamentos tarifários deve ser baseado em modelos de regulação económica ajustados às especificidades da infraestrutura (monopólio natural) respetiva e deve ter presente os seus efeitos em termos intertemporais (análise dinâmica), atendendo à necessidade (periódica) de expansão e manutenção da infraestrutura”. “Os conceitos de eficiência (produtiva e de mercado) exigem, também, que as estruturas de monopólio natural proporcionem, aos consumidores/utilizadores, adequados níveis de qualidade do serviço e do produto, permitindo ainda aos proprietários/acionistas uma adequada rendibilidade (do capital investido) relativa ao custo total do serviço/bem oferecido”, concluiu.
 
 
Alexandra Gonçalves da Cunha centrou a sua intervenção em temáticas ligadas à regulação económica dos serviços de águas, procurando obter respostas para a questão: “como determinar preços eficientes, sustentáveis e economicamente acessíveis?”, tendo começado precisamente por afirmar que “a regulação deve assegurar eficiência, sustentabilidade e acessibilidade económica”. A Diretora do Departamento de Análise Económica e Financeira da ERSAR recordou a evolução do âmbito de intervenção e das competências do IRAR/ERSAR, tendo apresentado o modelo regulatório prosseguido pela ERSAR (que abrange 18 entidades gestoras de titularidade estatal e 355 entidades gestoras de titularidade municipal). Referiu que o Regulamento Tarifário dos Resíduos já foi aprovado e já está a ser aplicado, salientando que os principais problemas se centram na “identificação de todos os custos/gastos relacionados com a prestação de cada um dos serviços regulados”. Referiu o problema da “falta de capacitação técnica” de muitas entidades gestoras e também o da utilização das chamadas “chaves de repartição”. Apresentou mapas com o grau de recuperação de custos das entidades, referindo que a cobertura de gastos totais é insatisfatória em 45% das entidades gestoras de abastecimento de água e 57% das entidades gestoras de saneamento.
 
 
Seguiu-se um período de debate durante o qual foram aprofundadas algumas das temáticas abordadas nas duas comunicações apresentadas no período da manhã, como a capacidade das entidades gestoras para responder às exigências técnicas do Regulamento Tarifário dos Serviços de Águas, a capacidade excedentária/ociosa das entidades gestoras e os custos de capital.
 
Na primeira comunicação da tarde, Sandra Santos, responsável de regulação da Águas de Portugal, abordou questões relativas à regulação económica dos serviços de águas em “alta”, tendo começado por referir-se às características do modelo regulatório dos sistemas individuais, afirmando que existem “tarifas eficientes em empresas de segunda geração superiores às de primeira geração, devido às condições de exploração e níveis de procura”. Abordou também as características do modelo regulatório dos sistemas agregados (a partir de 1 de julho de 2015) focando desafios regulatórios (a curto prazo), como a extensão efetiva da regulação económica a todo o setor, os “novos poderes” (que implicam “novos deveres”, como referiu, maior responsabilidade e transparência (“accountability”) pelos impactos das decisões regulatórias e a redução da carga burocrática nas relações regulatórias, “através do aumento dos períodos regulatórios nos operadores mais maduros”, salientou. Sandra Santos reforçou a importância do setor das águas “aprender com setores com mais experiência regulatória”. Na sua opinião, a alteração no modelo regulatório constante da proposta de Regulamento Tarifário dos Serviços de Águas “é positiva”, mas importa ter em atenção alguns aspetos importantes, entre os quais a quantificação de impactos, a construção da Base de Ativos Regulados (BAR), a política de amortizações, o cenário de eficiência produtiva e o custo de capital. Salientou a importância dos incentivos à eficiência para variáveis controláveis, dos mecanismos e ajustamentos de encargos e a adequabilidade dos parâmetros regulatórios para a cobertura de encargos de financiamento por capitais próprios e alheios pelos proveitos permitidos, tendo por referência um cenário de partilha de riscos. Sublinhou ainda que “o problema não está no modelo regulatório” e que o “enfoque deve estar nas variáveis críticas e na construção de incentivos adequados à eficiência produtiva e à gestão de risco”.
 
 
Eduardo Marques, vogal da Direção da Associação das Empresas Portuguesas para o Setor do Ambiente (AEPSA) centrou-se nos “constrangimentos” para novas concessões dos serviços de águas decorrentes do projeto de Regulamento Tarifário dos Serviços de Águas, tendo começado por fazer um breve resumo crítico das características basilares dos diversos modelos de regulação (“cost plus”, “revenue cap” e “price cap”), com particular destaque para este último, o modelo adotado nas concessões municipais de águas em Portugal. Propôs o modelo “price cap” quer à gestão delegada quer à gestão concessionada, contrariando a opção pelo modelo “revenue cap” proposta no Regulamento Tarifário dos Sistemas de Águas. Eduardo Marques abordou alguns aspetos desta proposta de Regulamento e as implicações do mesmo nas atuais concessões e empresas públicas de capitais mistos. “Para se poder aferir da manutenção do equilíbrio das concessões tem que ser feita a alteração de estrutura de consumos por forma a aplicar-se-lhe a nova estrutura tarifária, gerando alterações aos tarifários para as quais será sempre difícil obter acordo. É obrigatório fazer reequilíbrios económicos e financeiros”, afirmou. Questionou também “como se poderá resolver esta subversão dos pressupostos subjacentes aos já referidos concursos públicos e, consequentemente, as condições e preços porque os parceiros privados decidiram propor-se adquirir aquelas participações?”. Em sua opinião, “a ERSAR não está só a regular, está a intervir diretamente na gestão das empresas”. Sublinhou a necessidade de haver “um regulador forte” e realçou a importância do “contributo do setor privado nas oportunidades de investimento na gestão eficiente dos recursos”. Como nota final, afirmou considerar necessária “uma reflexão profunda sobre o modelo e o tipo de regulação a adotar, determinante para todos os intervenientes no setor das águas”.
 
 
No período de debate que se seguiu, o Presidente do Conselho Diretivo da APDA, Nelson Geada, lançou para reflexão assuntos como a subsidiação cruzada no setor da água, eventuais derrogações na aplicação do Regulamento Tarifário dos Serviços de Águas, a construção da BAR e as taxas de amortização dos investimentos.
 
 
“Políticas públicas de acesso à água – Um desafio” foi o tema desenvolvido na intervenção de Pedro Ventura, Administrador dos Serviços Municipalizados de Água e Saneamento de Sintra. Traçou o cenário do setor das águas no concelho de Sintra, tendo caracterizado o sistema fazendo referência às principais obras. Referiu que a criação da empresa Águas de Lisboa e Vale do Tejo, SA, poderá trazer “consequências nefastas” para as populações do concelho de Sintra, tendo-se manifestado a favor da defesa do serviço público e, neste caso, dos SMAS de Sintra.
 
 
Na derradeira comunicação do Seminário, Miguel Costa Gomes, membro do Conselho Diretivo da Associação Nacional de Municípios Portugueses (ANMP) e Presidente da Câmara Municipal de Barcelos, referiu que a ANMP – cuja “causa maior” é o “interesse das populações” – “é contra esta fusão [das empresas do grupo AdP] feita por decreto, não dialogando, contra os interesses dos municípios”. “Não se pode fazer a fusão da “alta” sem se perceber o que é a “baixa””, afirmando ainda que “este é um processo que tem todas as condições para o insucesso”. Miguel Costa Gomes acrescentou que “o Estado não tem dinheiro, os municípios não têm dinheiro, os consumidores não têm dinheiro, pelo que tudo se encaminha para um processo de privatização”. O também autarca de Barcelos referiu-se ao processo relativo à concessão de serviços de água com “prejuízos violentíssimos” para o seu município – em que a autarquia foi condenada a pagar 172 milhões de euros – por causa de “um contrato mal feito”, tendo o executivo anterior “abdicado do direito a recurso”, pelo que o atual elenco não o pôde fazer.
 
Nelson Geada terminou fazendo algumas reflexões finais e afirmando que as fusões estão previstas desde o PEASAAR II e que este foi um “processo atabalhoado” que não contou com o lado dos municípios. “Os estudos da AdP em julho de 2015 não eram os que mais convinham, mas em agosto tudo mudou”, disse. Salientou ainda que é objetivo da APDA contribuir de uma forma construtiva para todo este processo, tendo sido este o propósito central do Seminário.