DISPONÍVEL SESSÃO GRAVADA DO WEBINAR “OS DESAFIOS DA ECONOMIA DA ÁGUA”

01/03/2021

A Comissão Especializada de Legislação e Economia (CELE) da APDA realizou o webinar “Os Desafios da Economia da Água”, que contou com várias personalidades do setor para debater o tema. A sessão foi também marcada pela apresentação do livro “Água e Saneamento em Portugal - O Mercado e os Preços 2020”, um trabalho bienal da CELE. Para assistir à sessão gravada clique na imagem abaixo.

O painel de oradores foi constituído por: Miguel Nunes, Diretor do Departamento de Gestão Direta da ERSAR; J. Henrique Salgado Zenha, Vice-Presidente da APDA, Paulo Gromicho, DPO e Gestão de Informação/ Direção de Gestão de Ativos da Águas do Tejo Atlântico; Paula Lopes, Chefe da Divisão Financeira e Contratação dos SMAS de Sintra; Orlando Borges, Presidente da ERSAR; Anita Ferreira, Diretora do Planeamento e Controlo de Gestão da EPAL; Sérgio Hora Lopes, Assessor da Administração da Águas do Douro e Paiva; e Joaquim Barreiros, Administrador da ERSAR.

Miguel Nunes, Diretor do Departamento de Gestão Direta da ERSAR, começou por elevar o apoio que a ERSAR tem dado ao longo de todas as edições da publicação “Água e Saneamento em Portugal - O Mercado e os Preços”. As razões apresentadas são simples, já que “é uma publicação relevante para o setor das águas em matéria de informação das políticas de preços e de mercado do setor da água” e também porque “é este tipo de trabalho que destaca a relevância de uma Associação como a APDA, tanto para o desenvolvimento como para a capacitação do setor”. Ao destacar que tanto o RASARP 2020, como o Relatório Anual de Monitorização do PENSAAR já estão disponíveis no website da ERSAR, Miguel Nunes avançou que o primeiro, com quase 60 mil dados em ficheiros Excel, é um dos principais documentos que todos os anos é utilizado como fonte de informação pelos mais diversos intervenientes no setor e até pela Comunicação Social. Enfatizou, com base no RASARP,  a melhoria em três indicadores de 2018 para 2019: indicadores de água não faturada, a adesão ao serviço e as perdas reais. Apesar de se ter verificado um ligeiro aumento nos encargos de serviços de água e saneamento, sublinhou que o grau de cobertura de gastos tem-se mantido estabilizado há muito tempo, o que revela ser um problema para o setor. Miguel Nunes destacou também a grande diferença tarifária a nível do abastecimento e de saneamento, que não obstante a algumas melhorias, precisa de progredir mais para estabilizar e uniformizar o setor. Apologista de que “a falta de valor dada a um recurso, promove o seu desperdício”, Miguel Nunes quis focar-se nesse ponto: o Valor da Água, ou seja, “Qual o valor que as Entidades Gestoras querem dar à água” e “Qual o valor que os consumidores dão à água”. Para o orador, se as Entidades Gestoras não dão a devida importância ao recurso que gerem, não pode ser esperado que o consumidor o dê, por isso, afirmou que “se o setor não cobrir os gastos, será muito difícil convencer o consumidor/utilizador final a pagar mais pelo preço da água". Foi neste âmbito que sublinhou ser crucial haver empenho a uma escala global e integral para cobrir os gastos com o serviço e depois então avançar para uma reconfiguração do setor. Miguel Nunes concluiu, reforçando que a água em Portugal apresenta elevados padrões de qualidade e de segurança, sendo fundamental passar aos consumidores a mensagem do valor da água através de uma comunicação atenta e eficaz.

Lídia Lopes, Coordenadora da CELE e Diretora Administrativa e Financeira dos SMAS de Sintra, foi a responsável pela moderação das intervenções, tendo, entretanto, feito a apresentação do livro “Água e Saneamento em Portugal - O Mercado e os Preços 2020”. Com cadência bienal, e sempre referente aos valores de anos anteriores, a publicação apresenta, pela primeira vez, os preços praticados nesse mesmo ano, ou seja, referentes a 1 de julho de 2020. É composta pelos seguintes capítulos: Regime jurídico do setor das águas; Caracterização das entidades gestoras; Tipificação dos tarifários; Preço da água e do saneamento; As agregações das operadoras de água e os casos das “Baixas” em Portugal; Mercado e os preços no contexto internacional: evolução recente; Conclusões e perspetivas futuras; e Anexos. De sublinhar que o livro faz um enquadramento legal do setor, caracterização das entidades gestoras quanto ao tipo, dimensão e distribuição geográfica, preços da água e do saneamento praticados em Portugal, preços dos serviços em “alta” versus preços de serviços em “baixa”. Lídia Lopes revelou ainda as fontes de informação utilizadas nesta pesquisa, tais como os dados recolhidos junto das entidades gestoras independentemente da sua natureza; publicações da ERSAR, designadamente os RASARP, tarifas de 1 de julho 2020 no caso deste livro, sendo que nos clientes domésticos, população e alojamentos, foram utilizados os valores registados em 2019, dado ser a informação disponível mais recente. A coordenadora da CELE passou ainda a mensagem de que a Comissão quer continuar a contribuir para o equilíbrio económico-financeiro das Entidades Gestoras, nomeadamente através da defesa da utilização de tarifários sustentáveis, bem como da construção de melhores soluções para o setor da água.

Antes de se debruçar sobre o tema “Dificuldades do Setor: convergir, não agravar, simplificar, sustentar”, J. Henrique Salgado Zenha evocou a memória de Arnaldo Pêgo, “colega e amigo da APDA, que muito contribuiu para a Associação e que foi uma figura fundamental no desenvolvimento do setor”. Avançou depois para uma retrospetiva do setor, onde contrastou o atraso, a nível de cobertura e qualidade, verificado até perto do fim do Século XX, até à progressiva evolução, com alterações institucionais significativas, a partir do final dos anos 90 e nos 20 anos seguintes. Mas este acontecimento, até apelidado de «Milagre português», trouxe alguns inconvenientes - obnubilação, onde o sucesso alcançado acabou por esconder falhas ainda muito sérias; tendência para o perfecionismo, em que se criou a ideia de que esse sucesso permitia que o setor em Portugal deveria estar com níveis de sofisticação e exigência comparáveis aos países mais ricos; deseconomia, tanto a nível institucional, como empresarial, tendo-se perdido, por vezes, a noção da adequação das medidas à realidade do setor, criando-se efeitos perversos em termos políticos e económicos; e enviesamento, em que o grau de exigência imposto ao setor, e aos consumidores de água, não tem paralelo às exigências feitas a setores que deveriam de estar em consonância com este, nomeadamente, e relativamente ao abastecimento de água, o controlo de captações/aquíferos “cada vez mais lasso” e com consequências ambientais e económicas significativas. No que diz respeito ao tratamento de águas residuais, a balança também não pesa para o mesmo lado, já que o esforço exigido aos consumidores não tem paralelo com as exigências feitas à poluição causada pela pecuária e indústria. O Vice-Presidente da APDA sublinhou então as fragilidades estruturais específicas da realidade do setor, onde Portugal funciona em termos económicos como um país dualista, em que convive com um parte verdadeiramente desenvolvida com grandes entidades, sobretudo no litoral com serviços autónomos, e outra parte em vias de desenvolvimento com pequenas entidades gestoras, principalmente no interior, e com serviços não especializados. Também a ter em conta é o facto de 2/3 Entidades Gestoras (EG) terem menos de 20 mil clientes e 3/4 terem menos de 10 mil clientes, o que tem consequências graves como a ausência de recuperação de gastos, especialmente, em sistemas pequenos e sem autonomia. Tudo isto traz uma inerente fragilidade técnica e económica, sendo de realçar que Portugal ainda tem uma grande parte do setor muito atrás do desejável e que está pouco disponível e com pouca capacidade para encaixar grandes saltos qualitativos. Existem ainda as dificuldades transversais às EG, tais como: as perdas de água, verificando-se que 87% das EG tem perdas acima dos 20%, “um número ainda muito significativo”; a situação preocupante do tratamento de lamas, designadamente das águas residuais, já que em Portugal existem monopólios regionais de recolha e de disposição final de lamas, o que não ajuda a resolver o problema e que provocam vulnerabilidade perante a provável exigência subsequente da legislação europeia e da implementação dessa legislação; o ritmo da reabilitação de sistemas, que tem problemas graves; e o envelhecimento de redes de abastecimento de água e de águas residuais. Às fragilidades acrescem os fatores de agravamento, como a crise da última década, que resultou em menos financiamento e menos investimento, novos vetores de pressão como a emergência climática e dimensão energética, porque o investimento em Portugal tem privilegiado a eficácia e não a eficiência, bem como a pressão regulamentar europeia. Perante o contexto de pandemia, é expectável que, devido à crise social e impossibilidade de interrupção de fornecimento, que gerou um desequilíbrio contratual entre as EG e consumidores, é que dificuldades relativas à recuperação de gastos, vão acentuar-se a curto e médio prazo. J. Henrique Salgado Zenha revelou então que a atitude a adotar, no âmbito da equidade das EG e sequente modernização do setor, passa por convergir, não agravar, simplificar e sustentar, explanando cada um dos passos.

A intervenção de Paulo Gromicho trouxe “Os Indicadores do Universo da água e a sua dinâmica” apresentados no livro e com base nos RASARP da ERSAR, comparando informação de 2018 e 2019. Apologista de que perante a era atual de muita informação e de fácil acesso, há que triar o melhor para cada projeto, começou por analisar, a nível de abastecimento de água, o Indicador de Água não Faturada, o de Cobertura dos Gastos, sem grandes alterações, e também o de Reabilitação de Condutas, onde a maioria das EG representa um grau insatisfatório. No saneamento, também as de menor dimensão revelam mais dificuldades na cobertura de gastos e na reabilitação de coletores. Passou então aos Modelos de Tarifários, que é o que compõe as faturas, onde estão contemplados os Tarifários Fixos e Tarifários Variáveis tanto na água como no saneamento, podendo ser progressivos por blocos, os mais usados, ou progressivos integráveis. Entretanto, sublinhou que a fatura do consumidor avaliada é composta pela tarifa da água, do saneamento, dos resíduos urbanos, em conjunto com a TRH e o IVA, e que consoante a EG podem ter tarifas fixas ou variáveis. Na análise aos números do tipo de tarifário de abastecimento de água nos últimos oito anos, revelou que o tarifário fixo se mantém, o progressivo por blocos também, e que se assinalou a redução dos tarifários variáveis progressivos integrais, uma boa notícia. Entretanto, e devido à pandemia, os tarifários especiais - familiar e social - estão a ser mais solicitados. Quanto ao saneamento ainda existem algumas EG sem qualquer tarifa e outras com os tarifários fixos; a nível dos tarifários variáveis existe uma maior variedade - os que se baseiam na percentagem sobre o consumo de água (consoante o consumo de m3 de água assim é o valor do saneamento), os progressivos por blocos, os progressivos integrais e os de escalão único. Relativamente à informação sobre o recurso essencial “Água”, Paulo Gromicho realçou a importância de saber onde extrair os dados, tratá-los e distribuí-los pertinentemente, de maneira a que qualquer pessoa os possa utilizar consoante os respetivos interesses.

Já Paula Lopes concentrou-se na caracterização das EG do setor, realizada na publicação em função da respetiva tipologia, dimensão geográfica e de alguns indicadores de medida de serviço, visando proporcionar uma reflexão sobre a forma como essa mesma caracterização pode influenciar o nível de desempenho e de sustentabilidade, independentemente do modelo de gestão adotado por cada EG. Foi então explanado que as EG estão divididas pelas seguintes tipologias: Gestão por Administração Direta de Serviços Municipais e Intermunicipais (municipalizados e intermunicipalizados); Gestão Delegada Municipal (empresas municipais e intermunicipais); Gestão Delegada Estatal (empresas de titularidade estatal, parcerias Estado-Municípios) e Concessões. A análise de Paula Lopes revelou que, após anos de estabilidade quanto ao abastecimento de água e de águas residuais, em 2020 assistiu-se a uma redução de 10% do número EG, resultado do processo de agregação de 35 municípios com modelo de gestão próprio em cinco novas EG. Sublinhou ainda que esta redução teve mais impacto nas geridas por Câmara Municipal e nas de dimensões mais pequena. Foi igualmente focado o cálculo dos indicadores na componente de abastecimento de água e saneamento em Portugal Continental, com dados de 2018, os disponíveis à altura de análise. Aqui, debruçou-se nos Indicadores de Medida de Serviço, onde foi avaliada a taxa de ligação, os défices de adesão e de cobertura por tipo de EG, bem como a respetiva dimensão e distribuição geográfica. A oradora alertou também para o facto de que quando se olha para os números apresentados na publicação em causa, a leitura deve ser cautelosa, já que dentro do mesmo grupo existe uma grande disparidade de comportamentos e de realidades. Paula Lopes assinalou, entretanto, os fatores que contribuem para essa desigualdade - as EG de menor dimensão apresentam dificuldades no apuramento dos custos por atividade nos sistemas com menores recursos tecnológicos, a inerente complexidade na recuperação dos gastos, bem como a menor capacidade de reação aos problemas do dia-a-dia. A acrescer ao panorama emergem as complicações de obtenção de financiamento para suprir as necessidades de investimento, que são reais e prementes, as diferentes obrigações legais consoante o modelo de gestão adotado, as dificuldades em aumentar as tarifas, nomeadamente, no modelo de gestão municipal, para a cobertura dos gastos e garante de sustentabilidade das EG, assim como as necessidades próprias de cada região, que por si só,  criam desigualdades e diferentes exigências para os sistemas, principalmente em zonas mais rurais do interior do país, onde o esforço de investimento é maior para conseguir melhores resultados.

A exposição de Anita Ferreira baseou-se na Evolução dos Preços, em que explicou como é determinado o preço médio e preço o médio ponderado, que são diferenciados devido à diversidade que o setor apresenta a nível de dimensão. De referir que a informação que consta na publicação é apresentada pelo preço de água, saneamento e pelo preço global destes, sendo que não estão contemplados os preços dos resíduos sólidos e urbanos. É ainda tido em conta a dimensão e a distribuição geográfica das EG. Entretanto, a edição de 2020 apresenta uma pequena novidade, já que cruza as dimensões com as áreas de intervenção que a ERSAR publica - área predominantemente urbana, mediamente urbana e predominantemente rural. Ao referir-se à análise dos preços médios ponderados para 2020, Anita Ferreira concluiu que o encargo médio ponderado numa fatura mensal de água e saneamento ronda os 20 euros, a nível nacional, sendo que a água tem um peso superior ao do saneamento. Quanto à análise do preço médio ponderado por distribuição geográfica das EG (NUTS II), chegou-se à conclusão de que os preços médios são, na generalidade, superiores nas áreas mediamente urbanas e predominantemente urbanas, quando comparados com os preços médios nas áreas rurais. Na análise de preço por tipo de EG, foi possível aferir que todos os tipos, exceto os Municípios, apresentam preços médios ponderados do serviço de água e saneamento superior à média nacional (de 2,015 euros /m3). Relativamente à análise por tipo de dimensão da EG, concluiu-se que as com mais de 10 mil clientes apresentam preços médios ponderados do serviço de água e saneamento superiores à média nacional. Na sua intervenção, Anita Ferreira fez também uma análise à evolução do preço global entre 2010 e 2020 (€/m3), onde é de assinalar um esforço de convergência, que se tem vindo a efetuar nos últimos 10 anos, apesar de todas as dificuldades já elencadas. Aqui verificou-se que o esforço de convergência é superior na área do saneamento, com uma taxa de crescimento anual superior a 5%; na água essa expressão é menor, apesar da taxa de 2% que apresenta ao ano.

Com uma abordagem internacional sucinta aos serviços de águas em tempo de crise pandémica, Sérgio Hora Lopes focou os problemas atuais do setor, a diversidade internacional, as tarifas em 2020, bem como a análise à forma como as EG internacionais reagiram à pandemia. Observou então que, sendo o setor da água estável e conservador, os problemas são semelhantes e o que a pandemia fez foi exacerbar algumas dificuldades, apesar de o setor se ter demonstrado resiliente e de ter respondido satisfatoriamente aos impactos da COVID-19. Como principais desafios ao setor, assinalou as Alterações Climáticas - o maior que o setor enfrenta não a curto, mas a longo prazo, devido às secas, faltas de água e inundações; Financiamento - um problema complexo sobretudo nos países menos desenvolvidos; Descarbonização - um desafio relativamente novo, em que o setor precisa de ser mais eficiente a nível energético e mais sustentável; Economia Circular - a transição de uma economia linear para uma circular é cada vez mais uma prioridade para a gestão das EG dos países mais desenvolvidos, bem como para a boa gestão do ciclo urbano da água. Relativamente à diversidade internacional da organização dos serviços de água, apresentou o número de EG por país, a população média por operador bem como os níveis de água não faturada, contrapondo-os com os respetivos números de Portugal - 249 operadores 41465 mil habitantes por operador e 29% de ANF. Quanto às tarifas, teve em conta valores de 1 de julho de 2020 com base em dados de 558 cidades de 184 países. Apesar de realidades bastante diferentes, o valor médio global - 2,19/m3 - revelou-se muito próximo do nacional. Entretanto, a tarifa de saneamento revelou-se menor, bem como o peso fiscal. De referir que Portugal, apesar da amostra da análise estar longe da realidade nacional, é assinalado como um dos países em que o peso do abastecimento da água é maior do que o do saneamento, havendo entretanto países com a situação inversa. Apologista de que a resposta à pandemia foi adequada, a nível mundial, e que demonstrou praticamente as mesmas preocupações, como a garantia da continuidade dos serviços em segurança, as mesmas reações, como o teletrabalho e flexibilização da organização, bem como as mesmas consequências financeiras, como reduções tarifárias e moratórias de pagamento, Sérgio Hora Lopes sublinhou que o setor apresenta uma resiliência superior em comparação com outros. A preocupação com a acessibilidade foi transversal a nível mundial e levou a que inúmeras EG aliviassem os encargos à população que servem, tendo até se verificado alguns casos de gratuitidade dos serviços de água.

Joaquim Barreiros, Administrador da ERSAR, destacou o preço dos serviços de águas e a sustentabilidade económica do setor. Após uma análise internacional do preço médio por m3 doméstico da água a nível europeu, questionou a comparação dos preços, demonstrando a complexidade dessa análise, já que estão em causa diversas componentes. Comparativamente com outos países, Portugal apresenta preços relativamente baixos e, não obstante, há uma ausência de aceitação quase que generalizada, sendo que faturas com três serviços não ajudam o consumidor a assumir esta realidade. Certo das inúmeras razões que existem para tal, sublinhou que a ERSAR deve ter um papel ativo neste âmbito - o problema de sustentabilidade económica do setor é também essencialmente um problema tarifário. Nesse sentido, remeteu para os Pareceres da ERSAR sobre as propostas de tarifários de serviços que, para além de muito úteis, têm uma estrutura muito standardizada para agilizar e facilitar a leitura, com gráficos e mapas, que englobam várias áreas e outras considerações. Outras preocupações demonstradas passam pela qualidade da informação, segurança e reporte de contas da EG, a que acrescem o cada vez mais necessário esforço de investimento, tendo em conta a evolução tecnológica, exigências ambientais, riscos acrescidos, exigências de continuidade de serviço, bem como a possível integração das águas pluviais, que vai resultar no aumento de pressão no preço. Como soluções para promover a sustentabilidade económica das EG, a ERSAR faz recomendações no sentido de estas ajustarem tarifários, otimizarem custos, melhorar a eficiência, assim como qualificação e sofisticação da gestão. No entanto, e apesar de ter consciência de quão difícil é conciliar todas estas vertentes, Joaquim Barreiros observou que, por vezes, as recomendações são desvalorizadas e que as EG não comunicam os dados, havendo até um desinteresse a este propósito. Sublinha, por isso, que “o tema da sustentabilidade não é inalcançável, mas antes trabalhável”. Relativamente às Agregações, afirma que ainda existe uma resistência a esta alternativa, sendo este um problema, no que à reorganização do setor diz respeito, designadamente nas EG em “baixa”. No âmbito da correção dos preços, revelou que os consumidores estão pouco preparados para as novas exigências tarifárias, sendo este um ponto de alta sensibilidade política e social. Além disso, e apesar dos Pareceres emitidos pela ERSAR, a verdade é que não existe um regime sancionatório. Joaquim Barreiros defendeu também que a ERSAR está atenta à capacitação da gestão das EG, bem como à qualidade e transparência da informação prestada, estando a trabalhar nesse sentido. O orador concluiu com uma pequena abordagem sobre os Modelos Regulatórios e sobre o Projeto de Regulamento Tarifário dos Serviços de Água.

A encerrar a sessão esteve Rui Godinho, Presidente da APDA, que atribuiu às intervenções realizadas novas reflexões para otimizar o setor. Realçou também as questões que têm a ver com a estrutura demográfica nacional, que se reflete num país dualista, bem como os papéis do PNI - Programa Nacional de Investimentos 2030, da inovação e da legislação, sendo certo que a ERSAR deve continuar a fazer o seu trabalho, mas de forma fiscalizada e não “amputada”. Igualmente apologista de uma comunicação clara e direcionada para o valor da água, Rui Godinho relembrou a importância dos Princípios da OCDE (Organização Europeia de Cooperação Económica) para a Governança da água.